הסכם חכירה לדורות במושבים - חלום שהופך למציאות

א. מבוא

מעמדן של הזכויות בקרקע החקלאית, שימש כר נרחב משך עשרות שנים להידיינויות משפטיות ולעבודתן של ועדות רבות אשר מונו לבחינת זכויותיו של הסקטור החקלאי. זמן ומשאבים רבים הושקעו למציאת פתרונות למחלוקות הרבות אשר נסבו אודות זכויותיהם של המתיישבים ביישובים החקלאיים. עשרות שנים בהן עברה המטוטלת בין שלושה מוקדים עיקריים: מינהל מקרקעי ישראל, המערכת המשפטית ותנועות המושבים, במטרה להגיע להסכמה על הגדרת הזכויות, וללא שנמצאה הנוסחה הגואלת.

כיום, בפרספקטיבה של שנות דור, ניתן לומר, כי בסיס הקושי בהגדרת מעמד בעלי הזכויות בקרקע החקלאית ובהגעה להסכמה על נוסח חוזי חכירה ארוכי טווח במגזר החקלאי, היה העובדה, כי מדובר בתחום סבוך שמקורותיו סכסוך פוליטי‑חברתי, המלווה את ההתיישבות החקלאית, בעיקר מאז ראשית ימיה של מדינת ישראל.

למרות שבמשך שנים רבות התקיימו דיונים, מונו ועדות, ניתנו המלצות, והובעה עמדת בתי המשפט בפסיקה ענפה, כי היעדר הגדרת זכויותיהם של המתיישבים החקלאיים באדמתם, אינה מציאות מתקבלת על הדעת, לא השכילה רשות מקרקעי ישראל (להלן: "הרשות") להביא הצעת החלטה מסודרת בעניין, בהיותה הגוף בעל הסמכות הבלעדית לקביעת המדיניות הקרקעית[1], עד לאמירתו המפורשת של בית המשפט העליון במסגרת פורום הערים העצמאיות[2], כי כבר הגיעה העת להסדרת רישום הזכויות של החקלאים.

פסק הדין שניתן על ידי בית המשפט העליון לאחר שנים רבות בהן הייתה ציפייה מצד כל הצדדים, להחלטה משמעותית אשר תכריע את מעמד החקלאיים וזכויותיהם בקרקע לכאן או לכאן, שימש דגל אדום ותמרור ברור עבור הרשות ומנהליה, לקדם ולהסדיר את עיגון זכויותיהם של המתיישבים ולהימנע משיהוי נוסף בעניין. 

אומנם עד לכתיבת שורות אלו, חלפו כשלוש שנים ממועד פרסום פסק הדין (9.6.11), אך בהתייחס לממד הזמן הנוהג ברשות, מדובר בזמן "קצר" שבמהלכו נוהל משא ומתן והוחלפו טיוטות הסכמים בין הרשות, לבין התנועות המיישבות, בניסיון להגיע לנוסח אשר ירצה את כל הצדדים ויתקבל כנוסח מוסכם.

ואכן, ביום 31.12.13, למרות היעדר הסכמה מצד חלק מתנועות ההתיישבות, התכנסה מועצת מקרקעי ישראל והחליטה לאשר נוסח חוזה חכירה לדורות לאגודה ולמתיישב, במושבי עובדים ובכפרים שיתופיים במסגרת החלטה מס' 1311[3].

יש שיטענו, כי אין כל חדש בהחלטה זו שכן היא שבה ומעדכנת החלטות קודמות של הרשות שניתנו בעבר ואשר לא הבשילו לכדי מימוש, החלטות שהתקבלו במועצת מקרקעי ישראל מיום הקמת מינהל מקרקעי ישראל, וכי ההחלטה הנוכחית, גורעת מזכויותיהם של המתיישבים כפי שנקבע כבר בהחלטות קודמות[4].

אך גם מבקריה החריפים יסכימו, כי המדובר בהחלטה מכוננת אשר לא ניתן להתייחס אליה כאל סתם עוד החלטה שכן היא מפרטת את הדרך והתנאים בהם ניתן יהיה לחתום על הסכמי חכירה ארוכי טווח, הן לאגודות והן למתיישבים וקבלתה משמשת בסיס ליישומן של החלטות נוספות.

במסגרת מאמר זה נעסוק בסקירת מעמדם המשפטי של בעלי נחלות במושבים במדינת ישראל, מראשית תקופת ההתיישבות ובראי החלטות מינהל מקרקעי ישראל אשר ניתנו במהלך השנים, עד לקבלת החלטה 1311, ובייחודיותה של החלטה 1311, המאפשרת חתימה על הסכמי חכירה לדורות, על פני החלטות קודמות שעסקו גם הן בשאיפה לאפשר התקשרות ארוכת טווח בין המתיישבים לבין מינהל מקרקעי ישראל.

 

ב. רקע היסטורי להסכמי חכירה במושבים

 

בחינת הסכמי החכירה של ראשית ההתיישבות מעלה, כי תקופת חכירה של 49 שנה כלל לא מופיעה בחוזים שנחתמו עד שנת 1917. הגוף אשר חתם על הסכמי חכירה אותה עת היה קק"ל וחוזים אלו היו חוזי חכירה לצמיתות[5].

רק בסוף שנת 1929, כתוצאה מהתעצמות תהליך ההתיישבות של המגזר החקלאי בארץ ישראל, החלה קק"ל לנסח חוזי חכירה אחידים מול המתיישבים במושבים. נוסח החוזים החקלאיים שנכללו בחוזים עם ההתיישבות העובדת, התבסס בעיקר על חוזי החכירה העירוניים שהיו קיימים בתחילת שנות ה‑20[6], תוך ביצוע התאמות נדרשות למקרקעין שייעודם חקלאי.

לאחר הקמת המדינה, היה צורך להתמודד עם חוסר הרלוונטיות של חלק מסעיפי חוזה החכירה ההיסטוריים שהתייחסו לוועדות שונות שהרכבן נקבע על ידי הוועד הלאומי ואשר התייתרו לאחר הקמת המדינה. היה ברור, כי יש לנסח חוזה חכירה ייעודי שיותאם לתקופה שלאחר קום המדינה ולשינוי במדיניות המקרקעין, אולם כתוצאה ממחלוקות על צורת ניסוח החוזים, לא הצליחה הקק"ל לגבש גרסה חדשה ומוסכמת של חוזה חכירה חקלאי לתקופה ארוכה במשך זמן רב, עד הקמת מינהל מקרקעי ישראל בשנת 1960.

לפיכך, בשל "הלקונה" שנוצרה, החל הנוהג להחתים את החוכרים בהתיישבות העובדת על חוזי חכירה זמניים מתחדשים לשלוש שנים. כתוצאה מכך, רק בראשית שנות ה‑60 הוחלף השימוש הנרחב בחוזה התלת שנתי, בגרסה חדשה של "חוזה משבצת" על ידי מינהל מקרקעי ישראל.

בהסכמים אלו, היה מעמדם של המתיישבים מעמד נחות של "ברי רשות" במקרה הטוב, או ליתר דיוק, ברי רשות של ברי רשות.

 

מיהו "בר רשות"?

לחברי המושבים, שאינם צד ישיר לחוזה, אין, מן הבחינה המשפטית הפורמלית, זכות שכירות כלפי המינהל, ומעמדם המשפטי הפורמלי אינו אלא מעמד של ברי רשות במקרקעין.

זכות בר הרשות אינה מוסדרת בחוק. המדובר בזכות שאינה מופיעה יחד עם סוגי הזכויות המפורטות בחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 בו נקבע, כי במקרקעין ניתן לרכוש מס' זכויות בלבד(בעלות, שכירות, משכנתה, זיקת הנאה וזכות קדימה).

ההלכה הפסוקה הגדירה זכות זו כזכות אישית חוזית שאינה קניינית, אשר אופייה וגדריה נקבעים בהתאם להסכמת הצדדים בהסכם הרשיון, המגדיר, בין השאר את תנאי הרשיון המחייבים את חבר האגודה. בר הרשות רשאי לעשות דיספוזיציה בזכותו, בכפוף להסכמת הצדדים בעת יצירת הרשיון ובמגבלות העבִירוּת המפורטות באותו רשיון[7].

בפסיקה נקבע, כי בר רשות הינו מי שרשאי להחזיק במקרקעין, בין אם אלו ניתנו לו בתמורה ובין אם שלא בתמורה, כאשר ניתן לו רשיון מאת הבעלים של הקרקע לשם כך.משמעות הדבר הינה הענקת זיקה רעועה למקרקעין, המאפשרת למחזיק לעבד את האדמה ולהתפרנס ממנה - ולא מעבר לכך!

כך, כבר בפרשת כפר ברוך[8], התבטא בית המשפט על מעמדם הריק מתוכן של המתיישבים במשק החקלאי:

"מדובר באחד ממאות ואלפי משקים הפזורים בכל רחבי הארץ, התלויים אחרי 30 שנה וכמה שנות קיומה של המדינה על בלימה משפטית, המדינה (לרבות הקק"ל או רשות הפיתוח, לפי העניין) עושה איזה חוזה עם הסוכנות לגבי חבל ארץ שלם באמצעות אחת התכניות, עם תנועת ההתיישבות ולתוך המערבולת הזאת נכנס גם המתיישב, אשר מעמדו - במידה שאפשר לבנות על המסמכים בלבד - הוא מעמד של כלום… כדי להרגיז אני אקרא לזה מעמד של אדם שאינו מסיג גבול, לא יותר מזה, לפי הנייר יכולה הסוכנות להגיד לו מהיום למחר בבוקר: "קום וצא"."

במהלך השנים, יצקו בתי המשפט לזכויותיהם של בעלי הנחלות במושבים, אשר הוגדרו כזכויות בר רשות, תוכן מורחב, באופן בו זכות "בר הרשות" הפכה מזכות זמנית קצרת מועד, לזכות בעלת מאפיינים מעין קנייניים, הזהה באופייה לזכויותיו של חוכר.

כאשר עורכים השוואה בין גרסת "חוזה המשבצת" שערך מינהל מקרקעי ישראל לאחר כינונה של מועצת המינהל, לחוזה הקק"ל התלת שנתי מראשית ימיה של המדינה, ניתן לראות בנקל, כי חלה שחיקה בזכויות החוכר וחד-צדדיות לטובת המינהל באופן מובהק.

כבר כאשר הובאה הצעת חוק יסוד מקרקעי ישראל[9] לשולחן הכנסת, הדגיש יו"ר ועדת החוקה, ח"כ זרח ורהפטיג, בהצעת החוק, כי קיימת התייחסות ייחודית של הוועדה לקרקע החקלאית אשר אינה נמכרת לצמיתות ועתידה לחזור לבעליה במהלך שנת היובל, תפיסה אשר השפיעה באופן ישיר על המעמד הארעי שניתן למחזיקים בקרקע החקלאית ברבות השנים, כמי שמשמשים כמחזיקים מטעם לתקופת זמן קצובה.

בהיותן של הקרקעות החקלאיות משאב לאומי ובשל התפיסה שבקרקע החקלאית קיימות זכויות פיתוח עתידיות (בעקבות מציאות בה ייתכן שינוי ייעוד), הוטלו על הקרקעות החקלאיות הגבלות, בשונה ממקרקעין עירוניים.

עקרון העל של המדיניות הקרקעית היה, כי שינוי ייעוד בקרקע חקלאית שייעודה לשימוש חקלאי, יביא להשבת הקרקע למדינה, בכפוף לתשלום פיצויים למחזיק על השקעותיו בקרקע, זאת בשונה ממקרקעין עירוניים.

בחוזים החדשים שנכרתו עם החקלאים ועם האגודות (החוזים המשולשים והחוזים הדו-צדדיים) הקפיד המינהל להכליל תנאי, שעם שינוי ייעודה של הקרקע, רשאי מינהל מקרקעי ישראל להביא את הסכם החכירה לסיום ולהשבת הקרקע למינהל, כמובן כנגד תשלום פיצויים לחקלאים עבור השקעותיהם בקרקע, ובגין הפקעת זכותם.

דגש לתפיסה זו ניתן היה לראות כבר בהחלטת בית המשפט העליון בפרשת בג"ץ הקשת המזרחית המכונה בג"ץ הקרקעות, אשר הוגש מטעם הקשת הדמוקרטית המזרחית בשנת 2001, ואליו צורפו עתירות נוספות אשר עסקו כולן במתן הרשאה מטעם מינהל מקרקעי ישראל לקיבוצים ולמושבים לבצע שינוי ייעוד של קרקע חקלאית)[10]. 

בית המשפט פסל את החלטות מועצת מינהל מקרקעי ישראל שהעניקו זכויות עודפות למחזיקים בקרקע החקלאית בעת שינוי ייעוד. כמו כן, בית המשפט סירב להכיר ברווח שעשוי לצמוח למחזיק בקרקע החקלאית כתוצאה מעליית ערך הקרקע בעקבות שינוי הייעוד.

עצם קיומו של תנאי שינוי הייעוד בהסכמי החכירה, אשר פוגע בביטחונו של המתיישב ומאפשר להפקיע ממנו את הקרקע עליה הוא יושב בכל עת, והיותו של ההסכם קצר מועד, כזה המתחדש כל מס' שנים, מותירה את המתיישב חשוף ונטול הגנה באופן תמידי באשר למעמדו וזכויותיו בקרקע.

במהלך עשרות שנים מאז כינונה של מועצת מקרקעי ישראל, הלך והתרחב הקונזנזוס המצדיק את עיגון הזכויות בהסכמי חכירה אישיים למתיישבים, אולם הבדלי גישות פוליטיות, הן בממשלה והן ברשות מועצת המינהל, הביאו לקיפאון מתמשך בהסדרת רישום הזכויות, וליצירת מארג של זכויות הבנוי טלאי על טלאי, המורכב מפסיקות בתי המשפט, החלטות מועצה והוראות הסכמי המשבצת הזמניים.

 

ג. המצדדים בעיגון הזכויות בהסכם ארוך טווח

 

הטענה המרכזית של המצדדים בחובת המדינה להכיר בזכויותיהם של המתיישבים ולעגנם במסגרת הסכמי חכירה, הייתה הבסיס המוסרי, לפיו החקלאים הם אלו שהופנו מטעם המדינה להחזיק בשטחים רבים אשר חלקם נמצאים באזורי גבול וסיכון, ובכך סייעו במימוש חזון המדינה על קביעת גבולותיה, בהתאם לאמירתו של יוסף טרומפלדור[11]:

"במקום בו תחרוש המחרשה היהודית את התלם האחרון, שם יעבור גבולנו."

הותרת מעמדם של החקלאים אשר הקריבו את חייהם והפריחו את השממה בגבולות המדינה, למען המדינה ובשמה, במעמד של ברי רשות בלבד, חוטאת להגינות הבסיסית המצופה מהגוף אשר שימש כבסיס להתחדשות הלאומית בעשורים שלפני ואחרי קום המדינה.

ההכרה התיאורטית בקשר ובזיקה אל הקרקע, הנרכשים באמצעות עבודה, אינה טענה חדשנית שהושמעה בעת האחרונה כתמיכה בטענות המתיישבים והיא מופיעה כבר בתורתו של איש תורת המדינה ג'ון לוק[12]:

"כאשר אני משקיע את עבודתי, משקיע מעצמיותי במשאב שאינו שייך לאיש, כגון קרקע או חומרי גלם אחרים, אותו משאב נעשה שייך לי."

 

במהלך השנים נשמעה באופן צלול גם אמירת המערכת המשפטית, כי יש צורך בהגדרה ברורה של זכויותיהם של המתיישבים, כך למשל בפרשת אזולאי[13]:

"בשולי הדברים יש לשוב ולהדגיש את אשר נאמר, לא אחת, והוא שהיעדר הגדרה משפטית ברורה של זכויותיו של חבר מושב ובכלל זה העמדתו כיום בגדר בר‑רשות בלבד אינם מניחים את הדעת. מן הראוי שנושאים אלה יזכו לעיון מחדש, כדי שזכויותיו של מי שמשקיע שנותיו, כוחו ואונו במשק חקלאי יוכרו ויעוגנו כדבעי."

 

בפרשת בנק לאומי לישראל[14]:

"מדובר במגזר שתרומתו לחיים הלאומיים גדולה ללא שיעור. אכן קשה להעריך את המפעל הציוני בישראל לדורותיו בלא הכרה בתרומתו המכרעת של המגזר החקלאי להגשמתו."

 

ובפרשת פורום הערים העצמאיות[15] - פסק הדין אשר הכריע את הכף וקבע מסמרות בצורך לעגן את זכויותיהם של החקלאים במסגרת, קבע זכויות מהותיות בחלקת המגורים ושימש קטליזטור למועצת המינהל לקדם החלטה אשר תשקף את רוח פסק הדין:

"נוכח תרומתו של המגזר החקלאי, הקשיים שעימם נאלץ להתמודד והזכויות שצבר לאורך השנים מן הצד האחד, והיקף שלהן זכה מן הצד השני ‑ ניתן לקבוע בשים לב לשיקול הדעת הרחב הניתן למועצה בגיבוש החלטותיה ‑ כי בגיבוש ההסדר ניתן משקל הולם לשיקולים הרלבנטיים השונים."

 

במסגרת מערכת היחסים שנוצרה בין המתיישב לבין המוסדות המיישבים, שהיו במרבית המקרים בעלי המקרקעין, הושגה במהלך השנים הבנה, כי הקמת יישוב חקלאי הינה משימה לאומית, אשר הגשמתה מחייבת נכונות להקרבה ומסירות ארוכת שנים מצד אלה שיעלו על הקרקע, ויחלו לעבדה. ההבנה הייתה, כי מעמדם של המתיישבים אינו כשל פועל שכיר המבצע עבודתו בזמן מוגבל ובשכר קצוב. משמעות העלייה לקרקע והחזקת הקרקע לצורכי חקלאות הינה לטווח ארוך, כפי שקיוו שיקרה הן המוסדות המיישבים, והן הציבור, מתוך הסכמה שבשתיקה שהדבר יקנה זכויות בעלות בקרקע לאותם מתיישבים, בבוא העת.

למערכת הבנות וציפיות זו, אשר התקיימה בין הצדדים לאורך השנים, יש לתת ביטוי ממשי, מעבר לתוכן המשפטי המופיע בהסכמי החכירה קצרי המועד המתחדשים בין האגודות ומינהל מקרקעי ישראל.

כך, גם בהחלטות המינהל שניתנו במהלך השנים, ניתן לראות את ההכרה בצורך להחכיר את הקרקע לטווח ארוך למתיישבים:

 

·        1965 ‑ החלטה 1[16]נקבע כי:

"קרקע חקלאית תוחכר לתקופה שלא תעלה על 49 שנה, אך לבקשת החוכר, תוארך זכות החכירה לתקופה נוספת של 49 שנה לשימוש לאותן מטרות."

 

· 1966 ‑ החלטה 14[17]נקבע, כי

ההחכרה לסוכנות נעשית בתנאי שהחכרה זו תהא רק עד לאחר החכרת הקרקע לאגודה וגם/או למתיישבים ורישום משכנתה על זכות החכירה בגין השקעות הסוכנות.

ובהמשך:

"לאחר רישום משכנתא כאמור, תתבטל מאליה ההחכרה לסוכנות וללא תנאי, והקרקע תוחכר ישירות למתישבים כאמור בכללים אלה."

 

· 1988 ‑ החלטה 416[18]נקבע, כי:

"החל מיום 11.5.89 יהיו מושבי עובדים וחברי מושבי עובדים זכאים לחתום עם מינהל מקרקעי ישראל על חוזה חכירה כדלקמן: 1. חוזה חכירה לאגודה שהיא מושב עובדים; 2. חוזה חכירה למתיישב לגבי חלקה א' של הנחלה במושב עובדים."

 

· 1998 ‑ החלטה 823[19] נקבע, כי:

"חלקה א' של נחלה תוחכר לבעל הנחלה בחוזה חכירה לדורות" ו‑"יתר החלקות יוחכרו לאגודה בחוזה חכירה לדורות, תוך שמירת זכויותיהם של בעלי הנחלות במלואן."

 

· 2008 ‑ החלטה 1155[20]נקבע, כי:

"החלטה זו נועדה לעגן את זכויות החקלאים בישובים חקלאיים בחלקת המגורים."

בהחלטות אלה קיימת הבטחה ברורה כלפי המתיישבים במגזר החקלאי, לפיה מעמדם במקרקעין אינו ארעי, ואינו כפוף לאפשרות של הפסקת החכירה או השכירות באופן חד-צדדי.

 

עיננו הרואות, כי מאז כינונה, ראתה מועצת מקרקעי ישראל חשיבות מכרעת ברישום זכויות המתיישבים בספרי המקרקעין, כאמצעי להבטיח את זכויות הקניין של החוכרים בדרך של חכירה ל-49 שנה. אולם, מבין כלל המושבים, רק מושב אחד, מושב בן עמי, "זכה" שיירשמו זכויות החברים בחלקה א' בהסכם חכירה ארוך טווח, בעוד ביתר המושבים, החלטות אלו לא יושמו ונשארו כהצהרת כוונות וחזון עתידי בלבד.

 

במהלך השנים מונו ועדות שונות מטעם ממשלת ישראל:

ועדת רונן[21] - הוועדה לרפורמה במדיניות מקרקעי ישראל אשר קבעה מפורשות, כי יש לבצע עיגון בזכויותיהם וחובותיהם של החוכרים באמצעות חקיקה מוסדרת. חלקה א' תירשם בחכירה לדורות על שם בעל הנחלה. חלקות ב' וג' יירשמו בחכירה לדורות על שם האגודה השיתופית.

ועדת גדיש[22] - הוועדה הציבורית לרפורמה במינהל מקרקעי ישראל שמונתה בשנת 2004 לגיבוש הצעת רפורמה במינהל, אשר במסגרת המלצותיה היוון חלקת המגורים בנחלה ורישומן באופן ישיר על שם המתיישב.

השאלה המרכזית אשר הופיעה שוב ושוב בכל אותן ועדות, ובפסקי הדין אשר דנו במהות הגדרת זכויותיהם של המתיישבים בקרקע הייתה:

מדוע יסכים אדם להשקיע את מיטב שנותיו, יסכן את עתידו המקצועי והכלכלי, יעסוק בפיתוח משק חקלאי, יבנה חיי משפחה וקהילה אשר סובבים את עיסוקו בפיתוח המשק החקלאי, כאשר עתידו הכלכלי והגדרת זכויותיו לוטים בערפל ונסמכים על הסכם קצר מועד שבו הוא מוגדר כבר רשות?

ברור היה, כי תשובה לשאלה זו מחייבת קבלת החלטה רשמית מצד המדינה, מצד בעלי הקרקע, החלטה עקרונית ברת יישום אשר תאפשר שינוי מהותי בהגדרת הזכויות בקרקע ושדרוגן מהמעמד הנחות של "בר רשות".

 

ד. הסיבות לעיכוב באישור הסכמי החכירה

 

גורמים רבים חברו יחדיו והביאו להקפאת הטיפול בהסדרת עריכת הסכמי חכירה ארוכי טווח לאגודות ולמתיישבים: הקושי בהתאמת הסכמי החכירה לעשרות החלטות שניתנו במהלך השנים, ייחודיותן של קרקעות חקלאיות, נסיבות פוליטיות, שינוי ייעוד, היעדר ביצוע פרצלציה בקרקעות המדינה ועוד, אך ננסה לסקור את העיקריים שבהם כמפורט להלן:

משאב קרקע ייחודי ‑ קיימים מאפיינים ייחודיים במקרקעין החקלאיים, המעניקים חשיבות מיוחדת לזהותו של החוכר בהיות הקרקע משאב לאומי המחייב שמירה ופיקוח על זהותו של החוכר, דבר שמוצא ביטוי הן בהוראות המגבילות את זכות הדיספוזיציה של הזכויות הקיימות בהסכם החכירה, והן בחקיקת חוק ההתיישבות החקלאית (סייגים לשימוש בקרקע חקלאית ובמים), התשכ"ז‑1967[23].

 

תקופת חכירה ארוכה ‑ ככל שתקופת החכירה מתארכת, החשש מהיתכנות פיצול הזכויות בנחלה הולך וגדל, ולכן, גם משיקולי מדיניות בנוגע לזכויות ירושה והשגת מטרת אי-פיצולן של נחלות בין יורשים, עוגן בחקיקה סעיף 114 לחוק הירושה[24], האוסר על פיצולה של נחלה. הרצון של הרשות לשלוט בזמן אמת בזכויות ולהימנע מלכבול עצמה לתקופות ארוכות.

 

שינוי ייעוד בטווח הרחוק ‑ הנחת העבודה, כי בחלוף השנים חלק מהקרקעות המשמשות לייעוד חקלאי ישנו את ייעודם ויהפכו לקרקע תעשייתית.

המדובר במשאב לאומי אשר הופקד למשמרת לתקופות קצרות טווח לייעוד חקלאי בלבד, ולכן הענקת תוקף של הסכם חכירה ארוך טווח, ישמוט את הקרקע מידיו של המחכיר - המדינה, בדרישה להשבת הקרקע והבעלות עליה בעת הפרת הוראות השימוש המקורי.

 

מכשול בירוקרטי ‑ היעדר מדיניות קרקע סדורה ושיטתית, קבלת החלטות אשר נבעו משיקולים קצרי טווח, היעדר רצון מצד הדרג המבצע להביא לעיגון מסודר של זכויות סקטור המתיישבים, למרות קיומן של החלטות עקרוניות שחייבו זאת כבר לפני עשרות שנים, וקיומן של החלטות מועצה רבות אשר סתרו זו את זו ובנו נדבך על נדבך של זכויות אשר יצרו מציאות מורכבת ומסובכת, בה זכויותיהם של המתיישבים יצרו מעין בריה חדשה במרחב שבין "בר רשות" לזכות הקניין.

היעדר רישום והסדר המקרקעין - הקרקעות החקלאיות בישראל טרם עברו הליך של איחוד וחלוקה של המקרקעין (פרצלציה), הנחוץ לצורך הסדרת רישום הזכויות במקרקעין, על מנת להפוך את המקרקעין למקרקעין מוסדרים, שניתן לרשום את זכויות החוכרים בהם בלשכות רישום המקרקעין. בשל היעדר פרצלציה בקרקעות החקלאיות במדינת ישראל, לא ניתן היה לרשום בספרי המקרקעין את זכויות החכירה.

 

היעדר הסכמה עם תנועות המושבים ‑ הצעת נוסח הסכם החכירה שפורסם בהחלטה 823[25] שימש כבסיס לחלופת טיוטות בין המינהל לתנועות המושבים בניסיון להגיע לנוסח מוסכם. כך למשל, מדיניות תנועות המושבים אשר ביקשו לקבוע דפוסי חכירה אחידים לכל המושבים, הן ההתיישבות הוותיקה במושבים שהוקמו לפני קום המדינה והן כלפי ההתיישבות החדשה, לא הייתה מקובלת על המינהל אשר ככל שחלפו השנים הקשיח את עמדותיו וצמצם את הזכויות שניתנו בהסכמי החכירה הישנים.

 

נסיבות פוליטיות - בג"ץ הקשת המזרחית[26] - תוצאות פסק הדין תמכו באסכולה הגורסת שהפער התפיסתי בין המגזר ההתיישבותי לבין המגזר העירוני הינו מוצדק ויש לו על מה לסמוך. בית המשפט התמקד בבחינת היקף התשלומים ששולמו עבור הקרקע במגזר החקלאי והיקף התשלומים שהועברו במגזר העירוני והצדיק את האפליה שנעשית כלפי המגזר החקלאי. 

 

ה. הצורך ברישום הסכם חכירה - הדרך ליישום החלטות מועצה אחרות

 

הפער שבין ההבנה וההסכמה שיש להקנות למתיישבים מעמד קנייני בקרקע, לבין ההחלטות שהתקבלו ברשות במהלך השנים ואשר ביטאו הבנה זו כאילו היא כבר קיימת ומציאותית, היה חייב להיעלם. הותרת מעמדם הקנייני של המתיישבים כברי רשות בקרקע לאורך זמן, אינה מאפשרת לממש את החלטות הרשות שניתנו בשנים האחרונות שמטרתן לעגן את הזכויות ואת רישומה של חלקת המגורים בספרי המקרקעין על שם המתיישבים.

אישור נוסח הסכמי החכירה, הינו הבסיס והתנאי ליישומן של החלטות מועצת מקרקעי ישראל, 979[27], ו‑1155[28] שבאה בעקבותיה, החלטות המתייחסות לרישום הזכויות בחלקת המגורים, למתן אפשרות להיוון הזכויות בנחלה, לפיצול מגרש משטח הנחלה ובנייתו של בית מגורים שלישי.

 

הצורך בעריכת מדידות חדשות ובקביעת גבולות מוסכמים בכל אגודה ואגודה, בקבלת רשימה מסודרת בכל מושב ומושב של חלקות המגורים, לצורך רישום החכירה של כל מתיישב ומתיישב, ולצורך עדכון את החכירות הקיימות, כרוך בהליך ארוך ומייגע, אך מחויב המציאות על מנת להתחיל את התהליך הרישומי באופן מסודר.

במהלך השנים הוגשו התנגדויות לנוסח הסכמי החכירה שפרסמה הרשות, ולמרבה הצער לא הצליחו כלל תנועות ההתיישבות להגיע להסכמה על נוסח מוסכם שיאושר על ידי הרשות. למרות העובדה שחלה הרעה בנוסח ההסכמים על פני ההסכמים ההיסטוריים שהובאו במסגרת החלטה 823[29], לא יכלה עוד הרשות לגרור רגליים ולהמתין עד כלות, שכן הדינמיקה שחלה בתפיסת מארג הזכויות והשימושים במקרקעין חקלאיים בעשור האחרון, עברה שינויים מפליגים שייתרה במידה מסוימת את האפשרות לחזור ולאשרר את הסכמי החכירה ההיסטוריים שפרסמה הרשות בעבר.

 

בעצם המשך ההידיינויות על פרטי נוסח ההסכם, בשאיפה להגיע להבנות והסכמות רחבות בקרב כלל תנועות ההתיישבות, ככל הנראה לא הייתה מושגת המטרה בעת הקרובה, ובעצם היעדר אישור הסכמי החכירה כפי שפורסמו כעת, הייתה פגיעה רוחבית לא רק במעמד הקנייני של המתיישבים, כי אם באפשרויות המתיישבים לפעול בנחלתם בהתאם להחלטות חדשות אחרות שהתקבלו בשנים האחרונות, אשר כולן נסמכות ומתבססות על החתימה על הסכמי חכירה ארוכי טווח.

 

ו. האילוץ והפשרה

המציאות הקיימת, בה מרבית המושבים אינם חתומים על הסכם חכירה מול המדינה, הינה מציאות בלתי ראויה היוצרת אפליה מתמשכת כלפי מגזר שלם ‑ המגזר החקלאי.

החלטת המועצה 1311, המאשרת את נוסח הסכמי החכירה לדורות, מתייחסת לשני סוגי הסכמים:

- הסכם חכירה בין בעל הנחלה לבין רשות מקרקעי ישראל, ביחס לחלקה א'.

- הסכם חכירה בין האגודה השיתופית לבין רשות מקרקעי ישראל, ביחס לחלקות ב' ו‑ג'.

 

בין שני הסכמי חכירה אלו קיימת תלות, משום שרק לאחר שהאגודות עצמן יצטרפו להסכם החכירה החדש ויחתמו עליו מול הרשות, יוכלו בעלי הנחלות באותו מושב גם הם להצטרף ולחתום על הסכמי חכירה ישירים עם הרשות, לתקופה של 49 שנה.

 

ההחלטה 1311, מאפשרת להאריך את תקופת החכירה לשלוש תקופות חכירה נוספות, ובסך הכל לתקופת חכירה של 196 שנה.

לא ניתן שלא לכרוך בין פסיקת בית המשפט העליון, במסגרת פרשת פורום הערים העצמאיות[30], בה נתן בית המשפט רוח גבית לביצוע החלטות 979[31], ו‑1155[32], לבין המסקנה לפיה לא ניתן עוד להימלט מקבלת החלטה אשר תאפשר להקנות למתיישבים קבלת זכויות קנייניות בקרקע במסגרת הסכמי חכירה ארוכי טווח, כאשר גולת הכותרת של פסק הדין הייתה, ההכרה בצורך לעגן את זכויות המגורים של בעלי הנחלות בחלקת המגורים ומתן אפשרות למתיישב לחתום על חוזה חכירה לדורות.

 

נוסח חוזה החכירה לדורות המוצע כיום על ידי רשות מקרקעי ישראל למושבים, אומנם מרע במידה מסוימת את מעמד האגודות, ביחס להחלטות היסטוריות שהתקבלו בעבר, החלטה זו נסמכת על החלטות מועצה היסטוריות קודמות (החלטה 416[33], ו‑823[34]אשר קבעו בעבר את הצורך לעגן את זכויותיהם של המתיישבים במסגרת הסכמי חכירה לדורות לתקופה של 49 שנה), שכן הוא לא יכלול את שטחם של הנחלות הבלתי מאוישות, ולא את השטחים אשר ייעודם אינו חקלאי או שייעודם ציבורי, אולם הוא עדיף על פני הנצחת המצב הקיים והותרת המתיישבים נטולי הסכם חכירה וללא עיגון משמעותי לזכויותיהם בנחלות.

 

למרות שבנוסח הסכמי החכירה החדשים שאושרו, קיימת פגיעה בזכויותיהם של בעלי הנחלות, בהשוואה להסכמי חכירה המוצעים בעת חידוש הסכמים בהתיישבות הוותיקה וביחס לנוסח ההסכם שהוצע בהחלטות המינהל בעבר, הרי שעצם ההגעה כיום לנוסח הסכם שמקובל על רשות מקרקעי ישראל ועל חלק הארי של תנועות ההתיישבות, מהווה שינוי מגמה מהפכני ביחס לזכויותיהם הקנייניות של בעלי הנחלות, ונותן אפשרות ריאלית לבעלי הנחלות להביא לרישום זכויותיהם בספרי המקרקעין ולהשיג הסכם ישיר בינם לבין רשות מקרקעי ישראל, על חלקת מגוריהם.

 

אישור נוסח הסכמי החכירה ישים קץ לאי-הוודאות המלווה את המתיישבים החקלאיים לאורך עשרות שנים, וינטרל את הסיכון שריחף כל העת מעל ראשם, לפיו הם יאלצו להשיב למדינה את הקרקע, אם יתבצע שינוי ייעוד או כאשר יפסיקו לעבד את הקרקע.

 

ז. סיכום ומסקנות

 

ההתייחסות למקרקעין עירוניים וחקלאיים שונה במהותה, ויש להניח, כי תישאר שונה גם בעתיד. אולם ברור, כי כיום לא ניתן עוד להתעלם מההכרח לבצע התאמה של זכויות גם למחזיקי המקרקעין החקלאיים, על מנת שאלו יוסדרו ויירשמו בצורה ברורה כזכויות קנייניות.

נוסח הסכם החכירה אשר אושר הינו סוג של פשרה שנכפתה על הצדדים, פשרה שאינה מיטבית שנוצרה בשל אילוץ המחייב להשאיר את זכות הבעלות בסופו של יום בידי הרשות. קיים פער בלתי ניתן לגישור, בין ההסכמות הראשוניות בהסכמי החכירה הראשוניים אשר לא התבססו על רציונל כלכלי, לבין התמורות שחלו במהלך השנים ואשר אילצו את הרשות להגיע לפתרון שיאזן באופן נכון בין האינטרסים הראויים, ויבטיח את יציבותו ופיתוחו של הסקטור החקלאי התיישבותי.

 

קבלת ההחלטה על אישור נוסח הסכמי החכירה אומנם לא תתאפשר בעת הקרובה, בשל העובדה שהרשות התנתה את חתימת חוזה החכירה עם האגודה והמתיישבים, במס' תנאים: הסדרת השימושים הלא חקלאיים המבוצעים כיום בנחלה ובמשבצת המושב, הסדרת תשלום דמי השימוש בגין שימושים אלו והשלמת הליך רישום המשבצות והליך החלוקה בלשכת רשם המקרקעין. יחד עם זאת, החלטת המועצה שהתקבלה, הינה צעד מבורך וחשוב להסרתו של מכשול נוסף בדרך להשגת המטרה ‑ חתימת הסכם חכירה לדורות.

 

חתימה על ההסכמים עם בעלי הנחלות והאגודות כאחד, תחזק ותבסס את זכויות המושבים והחוכרים החקלאיים, ותביא בסופו של יום, לביסוס מעמדם המשפטי ועיגון זכויותיהם של האגודות ובעלי הנחלות כאחד. יש לזכור, כי העובדה שמדובר בקרקע לאום, משפיעה ותשפיע גם בעתיד על אופן הקצאת הקרקע ועל ההגבלות שיהיו בצידה ובשל כך, מקבלים המתיישבים "רק" זכות חכירה לדורות שזו למעשה הזכות הקרובה ביותר לזכות הבעלות.

 

המטרה הינה אכן לאפשר למתיישבים לחתום על הסכם חכירה לדורות ומתן אפשרות לחוכרים לממש את הזכויות הקיימות והפוטנציאליות בקרקע, בכפוף לכך שישלמו על ערכן הכלכלי של זכויות אלו.

לדעתנו החלטה 1311, מיישמת ומוציאה אל הפועל את רוח החלטה מס' 1 שנזכרה לעיל - היא מאפשרת תקופת חכירה בת 49 שנה, היא מאפשרת זכות להארכת החכירה לשלוש תקופות נוספות של 49 שנה כל אחת, והיא מאפשרת בנוסף על החכרת המקרקעין לאגודה גם את החכרת הנחלות ישירות למתיישבים - ובכך יתאפשר למתיישבים לחכור את אדמתם בחכירה לדורות באמצעות רישום הזכות בספרי המרשם כזכות קניין לכל דבר ועניין.

 

 

 

---

[1].       סעיף 4 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ך‑1960 קובע, כי מועצת מקרקעי ישראל היא שתקבע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל, ולפיכך קבלת החלטות היא בסמכותה הבלעדית.